在党的十八届四中全会提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”五年之后，党的十九届四中全会对公益诉讼又作出了新的决策部署，强调要“拓展公益诉讼案件范围”和“完善生态环境公益诉讼制度”，两句话22个字，意蕴十分丰富，蕴含着对公益诉讼特别是检察公益诉讼的制度设计、制度成效、制度定位、未来发展以及重点领域和工作重点等重大问题的清楚态度，为公益诉讼检察理论、制度和实践的发展指引了明确的方向，为公益诉讼制度的发展提供了新的契机，必须深刻领会，贯彻落实，推动公益诉讼检察工作再上新台阶。
深刻认识公益诉讼检察的制度本质和制度优势，切实增强制度自信
公益诉讼检察是在推进国家治理体系和治理能力现代化的探索中应运而生，从本质看，是法律监督职能的“时代回应”。因应新时代人民群众对美好生活的新需要，检察机关以提起诉讼方式履行宪法赋予的法律监督职能，更好地维护公共利益，促进国家治理。在诉讼和监督的关系上，诉讼是载体，是检察机关履行法律监督职能的方式和途径，又为法律监督职能实现提供刚性保障；监督是本质，是制度的根本属性和价值追求。这样的本质定位，一是决定了检察公益诉讼独特的程序设计。设置具有鲜明监督属性的行政诉前程序，以检察建议的方式督促行政机关自我纠错、依法履职，确立“诉前实现保护公益目的是最佳司法状态”的目标追求，充分发挥其独特程序价值。实践中行政机关诉前整改率超过95%，实现良好监督效果的同时节约了司法资源。二是决定了检察公益诉讼双赢多赢共赢工作理念。法律监督的实质是启动一个监督程序督促相关法定主体依法履职，本身不是一个单向、静止的行为，而是一个双向互动、多向交流、全流程关注的系统工程，必须将被监督者、监督的其他参与者和关联方都纳入视野，才能有效地实现监督的效果，这也是树立和践行双赢多赢共赢理念的制度内在要求。三是决定了检察公益诉讼制度在推进国家治理体系和治理能力现代化中的地位作用。国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现。党的十九届四中全会关于公益诉讼的规定，凸显了公益诉讼监督法律实施、为生态环境提供司法保障的职能作用。检察机关在法律监督中不是直接的行为主体，对其他主体而言具有兜底性、协同性，实现撬动和激活现有制度更好地发挥作用，有助于提升治理体系的全面性、系统性和治理效能。公益诉讼检察制度既是国家治理体系的重要组成部分，又是国家治理体系的重要保障。近五年的公益诉讼检察实践，是推进国家治理体系和治理能力现代化的生动实践，也是党的领导和中国特色社会主义制度优势转化为治理效能的一个具体写照，体现了国家治理体系完善的中国智慧，又是助力提升国家治理能力的中国方案，我们有理由坚持充分的制度自信。
强化三个自觉，积极稳妥拓展公益诉讼案件范围
一是强化政治自觉，从国家治理现代化的高度把握拓展领域的必要性。《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（下称《决定》）在第四部分“坚持和完善中国特色社会主义法治体系，提高党依法治国、依法执政能力”第四项“加强对法律实施的监督”中明确提出“拓展公益诉讼案件范围”，不仅是对检察公益诉讼在国家治理中重要地位和制度价值的权威确认；也是对中国体育竞彩网检察机关在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，在有关各方通力支持配合下，上下合力推动检察公益诉讼改革探索取得显著成效的充分肯定；更是对进一步发挥公益诉讼检察职能作用，以法治思维和法治方式推进国家治理体系和治理能力现代化的更大期待和更高要求。
二是强化思想自觉，坚持以人民为中心的理念指引新领域拓展。我国检察公益诉讼制度的基本特征之一就是人民性，社会主义国家的性质决定了在我国国家利益和社会公共利益与人民利益是高度一致的，因此维护人民利益是我国检察公益诉讼制度的目标追求，以人民为中心是其发展方向的指针，人民群众的积极支持和参与是其发展的基本途径和强劲动力。检察公益诉讼不仅是为了人民、代表人民，更依靠人民实现更好的制度效果。在新领域拓展探索中，必须要重点关注那些严重侵害公益、群众反映强烈、普通诉讼又缺乏适格主体的案件；案件办理应强化公众参与，通过征求人大代表意见、民意问卷调查以及向人大汇报等提高工作公信力；办案效果必须得到人民群众广泛认同等。
三是强化行动自觉，积极稳妥地开展新领域拓展。在政治站位上，要有对人民高度负责、勇于担当作为的积极态度；在业务工作和案件办理中，要坚持稳妥慎重的态度，秉持法治和理性的精神，牢牢把握办案的规范性和质效。在具体的政策掌握上，要用足用好现有的法律制度，在现有的法定领域范围内，依然有很大的拓展空间；对于中央政策文件有明确要求的领域，对于地方人大常委会根据当地实际以地方性法规支持探索的领域，应加强与相关部门的沟通协调，积极开展探索实践。对于新领域的拓展探索，要注重做足做实调查取证、研究论证、民意舆情研判等相关工作，积极争取地方党委、人大、政府等各方面和人民群众的支持，努力实现政治效果、社会效果和法律效果的有机统一。在个案探索基础上，推进与相关行政机关形成有关制度机制，与最高人民法院联合出台司法解释，条件成熟的推动入法，争取为新领域探索提供明确法律依据。拓展案件范围是否仅仅理解为拓展案件领域？是否还包括对公益范围、案件类型等的拓展？比如，是否需要向预防性公益诉讼延伸，从实然损害到风险预防？对英烈名誉的保护是否包括对英烈纪念设置的保护，是否可以从民事公益诉讼拓展到行政公益诉讼等等。这些都值得研究和探索。
聚焦服务美丽中国建设，大力推进完善生态环境公益诉讼制度
生态具有跨越自然和文化的两重含义，对美好环境、良好生态的追求是人民群众新时代美好生活需要的重要组成部分。生态文明与中华民族永续发展密切相连。以习近平生态文明思想为标志，我们党对生态文明建设的认识达到了一个新的高度，也是新时代执政理念的一个重大飞跃。新发展理念中明确强调“绿色”发展的理念，“五位一体”总体布局中生态文明建设是重要组成部分。长江经济带发展、黄河生态保护和高质量发展等已上升为国家战略。防治污染攻坚战列入三大攻坚战，具有全局的意义。生态文明，是国家治理体系和治理能力现代化的一个重要的价值追求。
《决定》在第十部分“坚持和完善生态文明制度体系，促进人与自然和谐共生”第四项“严明生态环境保护责任制度”明确提出“完善生态环境公益诉讼制度”，是将检察公益诉讼作为生态文明的重要保障制度。检察机关始终聚焦党和国家工作大局，将助力打赢污染防治攻坚战作为重中之重，公益诉讼检察全面开展两年多来，办理生态环境和资源保护领域的民事和行政案件超过11万件，占总数的50%以上，取得不少人民群众看得见、摸得着、实实在在感受得到的成效。下一步，检察机关将按照四中全会的新部署，继续以专项推动，聚焦生态环境领域啃硬骨头、打持久战，持续加大办案力度；进一步推动恢复性司法理念在环境公益诉讼检察领域的运用，以办案实践和成效推进制度深入发展。深入落实与生态环境部、自然资源部等九部委的协作意见，完善生态环境公益诉讼制度机制建设，进一步推进环境损害专业事实查明方面相关工作开展，研究更好地发挥专家辅助人作用，加快推进公益诉讼快速检测实验室建设，充分发挥58家在检察公益诉讼中不预先收取鉴定费用的环境损害司法鉴定机构作用；加大智慧借助力度，尽快推动环境领域专家库建设；探索完善环境资源领域跨区划公益诉讼案件管辖协调机制；推动完善检察公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼协同配合、生态环境损害赔偿金管理使用等制度。
（作者为最高人民检察院第八检察厅厅长）
