广州市天河区地处广州市中心城区，经济总量连续多年居全市各区（县级市）首位，人流、物流、资金流、信息流特别活跃，新型疑难复杂案件层出不穷，治安稳控、社会管理的要求非常之高，难度极大。特别是随着广州国际金融城、天河智慧城、天河中央商务区、天河路商圈等平台建设和“三旧”改造、新型城市化发展战略的推进，外来人口管理、征地拆迁、城市管理等领域引发的社会问题不断凸显，导致刑事案件、职务犯罪案件以及涉法涉诉群体性上访频发高发。以2012年为例，该院公诉科共受理各类移送审查起诉案件2444件3456人，起诉 2072件2904人，依法出庭支持公诉1624件，人均办理案件271.1件383.5人，人均出庭支持公诉180.4件，人均办案数高居全省检察机关前列。

　　在巨大的办案压力面前，天河区院于2000年开始在公诉科设立主诉检察官，制定了主诉检察官责任制实施办法，具体规定了主诉检察官的任命条件、职权及相关管理规定，并在探索过程中创新实行了主管检察官责任制下的层级管理制度，取得良好成效。

　　一、主要做法

　　（一）建章立制，创新管理模式

　　制定了《广州市天河区人民检察院主诉检察官责任制下的层级管理制度》，以主诉检察官为核心组成办案组，由主诉官（组长）对本小组的案件以及组员进行业务与行政两方面的管理，形成办案人员向主诉官（组长）负责，主诉检察官向科长负责，科长向主管副检察长负责的三级层级管理制度（下简称层级管理制）。将全科干警分成若干办案小组进行管理，主诉官作为组长直接管理若干办案人员，科长管理主诉官、主管检察长管理科长，形成了办案人员向主诉官（组长）负责，主诉官向科长负责，科长向主管检察长负责的三级层级管理制度。这种管理方式将传统的 “扁平式”管理方式转化为“宝塔式”的层级制度，如身使臂、如臂使指，避免了管理中的力有不逮。同时，层级管理制立足检察权的根本要求，适当放权于主诉官（组长），在业务工作和事务管理中均贯彻下级对上级负责的思想，层级明确，责任到位，确保了各项工作的铺开，保障公诉工作各环节的高速高效运行。

　　该院公诉科现设五个办案组、一个综合组。办案组均配备主诉官（组长）一名、（助理）检察员一名、书记员一至二名。这样的设置，保证各组办案力量符合基层院实际，较为均衡，也便于组内统筹协调工作。各组之间相对独立，日常公诉业务和事务管理均由主诉官（组长）上传下达和管理。需要强调，目前各主诉官（组长）均是具有多年丰富公诉工作经验的资深公诉人，是公诉部门最优秀的力量。

　　（二）繁简分流，业务事务兼顾

　　层级管理制度下，主诉官（组长）直接对本组案件负责，在案件受理、分配、审查、处理、复核等各环节都要严格把关，是各组业务管理的第一责任人，对案件的管理贯穿公诉工作全过程。当案件管理部门将受理的公诉案件均衡分到办案组时，由主诉官（组长）签收，第一时间对管辖、强制措施等初步审核，再结合组员情况，根据罪名、难易等分案到组员。通常而言，主诉官（组长）承办自侦案件、重大疑难复杂案件、社会影响大的案件及新罪名案件，组内（助理）检察员承办有一定难度的案件，书记员协助办理较为简单的案件，并负责组内文书、归档等工作。

　　在案件办理过程中，主诉官（组长）协调办案程序，并根据《天河区人民检察院主诉检察官办案责任制》审批起诉常见、简单的案件，同时将部分案件逐级提交科长、主管检察长审批。对于有争议的案件，可以先组织组内讨论；认为不符合起诉条件的案件，由主诉官（组长）提请科室讨论。案件起诉后，主诉官（组长）承担并协调本组开庭工作，及时掌握组内案件的审理情况。对法院的裁判实行三级审批。层级管理制度如同一根线，将公诉工作的业务环节串在一起，科长、主管检察长拿住线头就拿起了整串珠子，有效把握全局。

　　（三）结合考核，监督成效凸显

　　目前，公诉部门的考核项目大部分都较为固定，其中，对侦查活动、法院裁判的监督等，都是考核项目的“主菜单”。把握这一规律后，该院公诉科将层级管理制度结合到考核工作中，将考核项目常态化、法律监督惯例化，要求各办案组在日常工作中注重上述工作的完成。例如公安机关遗漏犯罪事实、犯罪嫌疑人，在审查起诉环节就以追诉函或起诉书追加认定事实等方式予以纠正；对较为明显的侦查违法行为及时发送纠正违法通知书、普通不当行为发检察建议书；对法院裁判的监督结合二审抗诉和审监抗诉，全方位、多角度的开展法律监督工作。考核项目落到平时，法律监督成为习惯，一方面使工作务实、充分体现法律监督职能，另一方面避免了考核前的弄虚作假、临阵突击，在2011年、2012年广州市基层院考核中，该院公诉科均取得第一名的佳绩。

　　二、主要成效

　　1、在保证办案质量的前提下切实提高了办案效率。在人均办案数畸高的情况下，无论是主管检察长还是科长、内勤，要对案件有全盘细致掌握是不可能完成的任务。而层级管理制度将对组员案件的掌控权交给了主诉官（组长），第一手的管理最为直接有效，办案组三至四人的配置也有利于管理。同时，审批流程的简化减少了案件审批过程中损耗的时间精力，切实提高办案效率。在案件数激增的2012年，层级管理制度显示了小兵团作战的卓越战斗力和机动性。

　　2、实现了队伍成长与办案工作的和谐统一。由于人员流动等原因，该院公诉科一度出现公诉人才青黄不接的现象，办案人员业务能力差异较大，没有形成梯队，不利于工作的开展和队伍的成长。在层级管理制度实施前，主诉官（组长）空有一身武艺，没有施展平台；其他办案人员缺乏系统指导，成才缓慢。在层级管理制度下，组员贴身学习主诉官（组长）的优秀业务能力，主诉官（组长）作为责任人能够及时发现和纠正组员工作中存在的问题，切实提高干警业务技能。直接、到位的管理针对性强，在办案任务空前繁重的情况下，对有限资源进行了最大限度的整合利用，取得了1+1＞2的效果。

　　3、增强了团队合力。层级管理制度拉近了同事、尤其是办案组组员之间的距离，强化团队意识；各办案组之间的交流、良性竞争也提高了公诉干警整体的业务能力。科长、主管检察长既从繁杂的事务中解脱出来，又能够立足于更高层面的管理，腾出手规划科室整体工作，避免了公诉科科长陷于案件疏于管理或反之的常态。

　　4、为后备干部创造成长平台。层级管理制度对主诉官（组长）要求极高。每个办案组都可以看做一个小科室。能够将组员管理好，平衡办案和管理工作，协调组内人员，保持小组的战斗力，提高小组的办案水平，无不考验着主诉官（组长）的能力。近年来，从主诉官（组长）岗位锻炼出了诸多优秀的中层干部。

　　三、完善思路

　　天河区院实施层级管理制度取得了明显成效，但在实践中也发现了该制度仍有需要进一步改进的地方，主要有以下三个方面：

　　（一）要完善主诉检察官与科室中层之间的职责划分

　　实施层级管理制度，容易造成非中层领导的主诉检察官和中层领导之间的职责划分不清的问题。而目前主诉检察官的地位只是类似于办案组长，在科长、副科长的领导下开展业务工作，对本组的办案业务进行管理和指导，这不利于发挥主诉检察官在业务上的突出作用，需要进一步完善。

　　（二）要解决好执行脱节问题

　　层级分明虽然便于管理，但也增加了最高层到组员间的间隔，上传下达稍有一个环节阻滞就会造成上级指示不能贯彻执行。要有效防止和解决这一弊端，必须在执行环节严格贯彻层级管理制度，执行责任落实到主诉官（组长），即主管检察长、科长的批示直接由内勤交给主诉官（组长），由其立刻落实，避免延误。这样一来，直接由主诉官（组长）督促落实并向科长反馈，有效提高了执行力。

　　（三）要强化监督和激励机制

　　一方面，层级管理制度还权于主诉官（组长），必然使得主诉官（组长）在办案和管理中的权限较大，需要强化对主诉官（组长）的监督，形成有效的监督体系。一是要严把任命关，主诉官（组长）必须从业务能力、管理水平、德能勤绩廉等方面精挑细选；二是要严把制度关，主诉官（组长）审批案件和报批案件要细致分类；三是严把监督关，通过各种考核、培训、案件倒查、反查等方式强化监督。另一方面，由于主诉检察官相对其他普通检察人员而言承担了较重的办案任务和风险责任，所以必须建立完善相应的激励机制，对表现突出的主诉检察官在评优、评先及职务晋升方面给予适当倾斜；对不能履行好职责、考核不合格的主诉检察官，应免掉其主诉职务，改任辅助人员。